– Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy w raporcie opublikowanym dwa lata temu pisze o „alarmistycznych trendach centralizacyjnych w Polsce”. Jeszcze kilka lat wcześniej Polska była podawana jako przykład modelowego funkcjonowania samorządności lokalnej! – mówi dr Cezary Trutkowski, prezes zarządu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. prof. Jerzego Regulskiego.


Artykuł pochodzi z portalu organizacji pozarządowych ngo.pl


Ignacy Dudkiewicz: – Czy pandemia koronawirusa przyniosła samorządom nowe problemy, czy też raczej uwydatniła te dotychczasowe?

Cezary Trutkowski, prezes zarządu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej: – Głównie pogłębiła istniejące. Dotyczy to przede wszystkim problemów finansowych. Dane podawane przez jednostki samorządu terytorialnego wskazują, że przychody z udziału samorządów w podatkach uległy znacznemu zmniejszeniu – w przypadki PIT-u o około 40%, a CIT-u o 30%. Zmalały też przychody z realizowanych usług publicznych – na przykład transportu miejskiego. Utrzymanie się tej tendencji będzie oznaczało dramatyczną sytuację dla wielu samorządów: konieczność cięcia wydatków, rezygnacji z inwestycji, a być może nawet problemy z utrzymaniem płynności finansowej.

Pandemia ukazała także mankamenty, z których być może wcześniej nie zdawaliśmy sobie sprawy.

Jakie?

– Nieprzygotowanie niektórych jednostek – przede wszystkim infrastrukturalne i techniczne – do kryzysowej sytuacji, co skutkuje na przykład nierównościami w dostępie do edukacji ze względu na słabe wyposażenie placówek edukacyjnych w sprzęt komputerowy. Trudno jednak winić za ten stan rzeczy samorządy. Nikt z nas nie był przygotowany do tak bezprecedensowych okoliczności jak lockdown.

Te braki infrastrukturalne też można zresztą wiązać z niedofinansowaniem…

– Tak, samorządy mają problemy finansowe od dawna. Kilka lat temu Związek Miast Polskich w akcji „Stawka większa niż 8 miliardów” alarmował, jaka jest skala niedofinansowania zadań powierzonych samorządom. To efekt działań wielu rządów, ale decyzje podejmowane przez obecne władze także te niedostatki pogłębiły.

O jakich decyzjach pan myśli?

– Przede wszystkim o tak zwanej „reformie” edukacji przygotowanej przez minister Annę Zalewską. Nagłe zmiany wymusiły na samorządach poniesienie istotnych nakładów na edukację w związku z reorganizacją sieci szkół czy przekształcaniem placówek. Na budżetach samorządów odbiło się także obniżenie stawki pierwszego progu podatkowego czy zwolnienie z podatków osób do 26 roku życia.

To wszystko działania, które, jakkolwiek nie byłyby popularne społecznie, na końcu mają konsekwencje dla budżetów samorządów. A pozostały one bez dodatkowego wsparcia od władz centralnych.

Czyli mechanizm nakładania na samorządy kolejnych obowiązków bez zapewnienia finansowania ich realizacji ma się dobrze?

– Na pewno część decyzji jest podejmowanych bez całościowej oceny ich realnych konsekwencji. Gdy trwał strajk nauczycieli, w mediach społecznościowych Fundacji umieściliśmy żart rysunkowy, na którym minister Zalewska mówiła: „Chętnie zgodzę się na podwyżki dla nauczycieli, a sfinansują je samorządy”. I rzeczywiście tak się stało.

Drugim zasadniczym problemem w traktowaniu samorządów przez władzę jest ograniczanie ich kompetencji, częściowe ubezwłasnowolnienie. W Konstytucji samorządy mają zagwarantowaną swobodę w zakresie organizowania realizacji usług publicznych. Tymczasem szereg rozporządzeń i ustaw narzuca im określone działania. Znów: dzieje się to często bez rzetelnej analizy finansowych konsekwencji takich rozwiązań.

Część kompetencji jest zaś w ogóle odbierana samorządom. A to nie przekłada się na zwiększenie efektywności działań publicznych.

Proszę o przykład.

– Komisja Europejska zgłasza zasadnicze zastrzeżenia do realizacji w Polsce programu „Czyste Powietrze”. Dlaczego? Między innymi właśnie dlatego, że odsunięto samorządy od dystrybuowania środków z niego pochodzących. Dalej: rząd powołał Fundusz Dróg Samorządowym, w którym o tym, która droga będzie remontowana, de facto decyduje premier.

Przykłady sytuacji, gdy samorządom odbierane są kompetencje, najpewniej w imię zachowania większej kontroli, można mnożyć.

Czy spodziewa się pan, że władze centralne, choćby w odpowiedzi na pandemię, będą dążyć do jeszcze większego ograniczenia kompetencji władz lokalnych?

– Procesy społeczne i polityczne rzadko kiedy przebiegają w sposób liniowy. To, że Polska weszła 30 lat temu na ścieżkę decentralizacji, nie oznacza, że zawsze będzie zmierzać w tym kierunku. Często po dwóch krokach do przodu następuje krok do tyłu.

Dyskusja na temat tego, jakie zadania powinny realizować samorządy, jest uprawniona. Ale podejmując ją, nie należy zapominać o Konstytucji. A w niej jest zapisana chociażby zasada pomocniczości czy swoboda samorządów. Polska podpisała również traktaty międzynarodowe, takie jak Europejska Karta Samorządu Lokalnego, która mówi wyraźnie, że samorząd lokalny to realizacja prawa i zdolności społeczności lokalnych do decydowania o swoich sprawach. Tu nie chodzi zresztą tylko o idee, ale też o praktykę. W tradycji zachodniej decentralizacja jest wdrażana i rozwijana po to, żeby zadania publiczne były realizowane sprawniej, z większą kontrolą i udziałem obywateli.

Dziś jesteśmy w trakcie robienia kroku w tył?

Niestety. Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy w raporcie opublikowanym dwa lata temu pisze o „alarmistycznych trendach centralizacyjnych w Polsce”. Jeszcze kilka lat wcześniej Polska była podawana jako przykład modelowego funkcjonowania samorządności lokalnej!

Wiele osób nie zdaje sobie sprawy, jak dramatycznie może zostać zahamowany rozwój Polski i proces poprawy jakości życia mieszkańców.

Na czym w praktyce polega związek między centralizacją i spadkiem jakości życia?

– Łatwo to zrozumieć, gdy zadamy sobie inaczej sformułowane pytanie: jakie znaczenie dla jakości pańskiego życia będzie miało to, kto zadecyduje o wyglądzie ulicy, przy której pan mieszka? Minister, który nie ma pojęcia o problemach dotyczących konkretnej miejscowości, czy też pan razem z sąsiadami i ludźmi, których sam pan wybrał do reprezentowania pana we władzach lokalnych? Kto podejmie lepszą decyzję o tym, gdzie doprowadzić wodociąg albo jak będą gospodarowane odpady: Narodowy Fundusz Tego i Owego czy rada gminy, która zna okolicę, rozumie problemy, uwarunkowania i potrzeby mieszkańców?

Z odpowiedzią na potrzeby mieszkańców w praktyce różnie bywa…

– To nie podważa tezy, że lokalne władze lepiej rozumieją lokalne sprawy niż władze centralne. Jasne, że można podać wiele przykładów mniej udanych czy mniej racjonalnych inwestycji i działań. Ale, jak mawiał profesor Jerzy Regulski, twórca samorządu terytorialnego w Polsce, samorząd mamy taki, jakich mamy obywateli. Ani lepszy, ani gorszy.

A nauczenie się tego, by nie tylko wymagać, ale też brać współodpowiedzialność za swój samorząd, trwa bardzo długo.

Czym według pana jest spowodowany ten regres?

– To podstawowy mechanizm obawy przed utratą władzy i kontroli. Dobry system samorządowy charakteryzuje się daleko idącą autonomią władz lokalnych w podejmowaniu decyzji. Niektórzy upatrują w tym zagrożenia dla siły państwa, pozbawionego części mechanizmów oddziaływania na procesy społeczne i gospodarcze. W przypadku innych osób kluczowa jest chęć podtrzymania i wzmocnienia własnego znaczenia i sprawstwa.

Czy postępująca centralizacja to szerszy trend europejski?

– Nie ma takiej tendencji w całej Europie, ale też widać ją nie tylko w Polsce. W innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej, na przykład na Węgrzech, także obserwujemy osłabianie samorządów.

Wspierał pan rozwój samorządów w krajach bałkańskich czy na Kaukazie. Jak tam odbierano polski model samorządności?

– Z zainteresowaniem słuchano o polskich doświadczeniach. Polski model decentralizacji był bardzo poważnie rozważany na przykład na Ukrainie. Ale pamiętajmy że każdy kraj ma swoją specyfikę. Tak samo jest zresztą z samorządami: rozmawiamy, jakby samorząd w Polsce był jednolitym bytem, a tak naprawdę to 3 tysiące różnych jednostek.

Niemniej w wielu miejscach na świecie z podziwem patrzono na przemiany w Polsce, a międzynarodowe instytucje stawiały nas za wzór udanej reformy, podkreślając unikatowość naszego doświadczenia.

Co sprawiło, że się udało?

– Przede wszystkim grupa zapaleńców zaczęła wymyślać tę reformę pod koniec lat 70., gdy nikomu się jeszcze nie śniło, że będziemy wprowadzać przemiany demokratyczne w Polsce. To bardzo odróżnia sytuację naszego kraju od państw postsowieckich. Gdy w Polsce upadł komunizm, rozwiązania były na stole.

Profesor Regulski mówił, że reforma samorządu udała się dlatego, że nikt nie zdawał sobie sprawy, co ona tak naprawdę oznacza i jak wiele władzy zostanie przekazanej z poziomu centralnego na poziom lokalny.

W innych krajach, z racji przegapienia odpowiedniego momentu dla reform, ta świadomość była już większa, a opory przed podzieleniem się władzą – znacznie silniejsze.

Wróćmy do teraźniejszości. Jak poważne mogą być kłopoty polskich samorządów związane z pandemią?

– Jeżeli polityka centralizacji zadań i ograniczania funduszy na poziomie lokalnym będzie kontynuowana, to istnieje poważne zagrożenie, że dojdzie nawet do rozwiązywania gmin.

Do tej pory zdarzyło się to w Polsce raz.

– Tak, rozwiązana została gmina Ostrowice, której władze niezbyt rozsądnie zarządzały środkami. Poważne kłopoty mogą jednak obecnie dotknąć gminy w całym kraju. Nie znajdziemy na ten problem dobrego rozwiązania, jeśli nie będzie dobrej woli ze strony władz państwowych.

Nie widzi jej pan?

– Nie widzę jej przejawów. Nie widzę gotowości do prowadzenia debaty o rzeczywistych potrzebach rozwoju lokalnego. Widzę wiele nieprzemyślanych kroków, podjętych bez refleksji i konsultacji.

Debata o reformach polskiego samorządu jest potrzebna. Musimy zastanowić się nad tym, w którym kierunku polski samorząd powinien ewoluować, czy obecny model jest optymalny, czy odpowiada na potrzeby społeczności lokalnych.

Czym innym jednak jest postawa różnych „naprawiaczy”, którzy proponują nieugruntowane w niczym pomysły na rozwiązania, które przynoszą fatalne konsekwencje na poziomie lokalnym.

A według pana obecny model samorządności jest optymalny?

– Jestem sceptycznie nastawiony do modelu wodzowskiego. Samorząd powinien być znacznie bardziej obywatelski, a mniej liderski. W Polsce na czele aparatu wykonawczego w samorządzie stoi polityk, który co kilka lat – obecnie co pięć, a wcześniej co cztery – poddawany jest wyborczemu testowi. Trudno oczekiwać, że nie będzie korzystał z dostępnych mu zasobów, by realizować swoje polityczne cele.

Bywają czasy, gdy silne przywództwo odgrywa kluczową rolę w odpowiedzi na pojawiające się wyzwania.

Marzyłbym jednak, żebyśmy samorząd bardziej uspołecznili, położyli większy nacisk na rzetelną debatę o jego funkcjonowaniu, na prawdziwe uczestnictwo w podejmowaniu decyzji, a nie skupiali się tylko i wyłącznie na efektywności działania.

W zeszłym roku samorządy pierwszy raz musiały stworzyć raporty o stanie swoich jednostek. Ponoć właśnie po to, by zwiększyć udział obywateli w zarządzaniu…

– To nie był pomysł środowiska samorządowego, tylko wspomnianych „naprawiaczy”. Wymyślili, że jeśli wprowadzimy instytucję raportu o stanie gminy, to spowodujemy, że udział obywateli w podejmowaniu decyzji publicznych się zwiększy. Nic bardziej absurdalnego. Prawo można zmienić szybko, niekiedy, jak widzimy, w jeden dzień. Czym innym są jednak realne efekty jego wprowadzenia.

To rozwiązanie nie mogło zadziałać, bo była to typowa „wrzutka” – bez informacji, czemu miałby służyć ten raport, jak ma wyglądać, jak go stworzyć. Analiza przygotowana przez FRDL pokazała, że dokumenty ani nie były tworzone we współpracy z mieszkańcami, ani nie mają szans ich realnie zainteresować, bo nie są przygotowane w sposób przystępny i zrozumiały.

Czy koronawirus przyniósł jakiekolwiek pozytywne konsekwencje dla samorządów?

– Odpowiem na przykładzie naszej Fundacji. Ogłoszenie ogólnospołecznej kwarantanny oznaczało, że z dnia na dzień musieliśmy przestać prowadzić stacjonarne szkolenia. Tylko w marcu musieliśmy odwołać 500 wydarzeń. Przez ostatnie dwa miesiące obserwujemy jednak prawdziwą rewolucję cyfrową.

Rewolucję?

– Tak, uważam, że to adekwatne słowo. Ludzie, którzy nie mieli dotąd możliwości uczestniczenia w różnych działaniach, nagle ją uzyskali. Przekonali się również, jak wiele można zrobić online. Od marca w naszych szkoleniach wzięły udział ponad 2 tysiące osób. To często urzędnicy z jednostek i instytucji samorządowych, którym dotąd było do nas zawsze za daleko.

Wszyscy przekonaliśmy się, jak wiele można zrobić, doświadczyć i załatwić, nie ruszając się z biura, a tym samym też ograniczając koszty i czas. Że jest to możliwe także wtedy, gdy pracuje się daleko od głównej szosy. I że także wtedy nie trzeba wsiadać w autobus i jechać do miasta wojewódzkiego, by razem z kilkudziesięcioma innymi osobami dyskutować, zadawać pytania, wymieniać doświadczenia.

Jestem przekonany, że to doświadczenie zmieni sposób funkcjonowania wielu samorządów, zwłaszcza tych mniejszych. Osłabi wykluczenie, niektóre trudności znikną, wiele rzeczy będzie można załatwić szybciej i efektywniej.

Mówi pan o wymianie doświadczeń. Czy samorządowcy w Polsce tworzą spójną wspólnotę, czy raczej jest to środowisko zatomizowane?

– Postulatem Jerzego Regulskiego, Jerzego Stępnia czy Michała Kuleszy, który sformułowali, gdy pracowali nad propozycjami reform samorządowych w latach 80., było stworzenie jednego, ogólnopolskiego związku samorządów. Miał on reprezentować całe środowisko…

Dlaczego się nie udało?

– Przeważyła obawa, że taki podmiot będzie zbyt silny i będzie mógł zbyt mocno oddziaływać na decyzje podejmowane na szczeblu centralnym.

Powstały jednak związki różnych jednostek, zarówno ogólnopolskie – jak Związek Powiatów Polskich, Związek Gmin Wiejskich, Związek Miast Polskich czy Unia Metropolii – jak i regionalne. Przy Fundacji istnieją również Fora Samorządowe, w których specjaliści w danej dziedzinie, na przykład sekretarze, skarbnicy, specjaliści od planowania przestrzennego i tak dalej, mogą się spotykać, wzajemnie od siebie uczyć i inspirować. I choć niektóre podmioty raz ze sobą współpracują, raz rywalizują, a niekiedy po prostu reprezentują sprzeczne interesy, to jednak sądzę, że solidarność samorządowa istnieje. W forach aktywnie uczestniczą ponad 4 tysiące osób.

I jest to środowisko, które – mimo zakusów władzy centralnej – czasem potrafi postawić na swoim?

– Widzieliśmy przykłady takich sytuacji. Ostatnio samorządowcy podjęli choćby wspólną akcję nieudostępniania spisów wyborców Poczcie Polskiej. To działania, które stanowią istotny element debaty publicznej w Polsce, choć w optymalnej sytuacji nie powinny być potrzebne.

Zajmowanie samorządów polityką mi przeszkadza. Podstawową misją osób działających na tym poziomie powinna być przede wszystkim dbałość o rozwój lokalny. Bez wątpienia jednak zdarzają się sytuacje, gdy przeciwwaga dla poczynań władz centralnych jest potrzebna.

Czekają nas kolejne wielkie wzywania i kryzysy: susze, być może nawrót pandemii, skutki zmian klimatycznych, kryzys ekonomiczny… Czy samorządy mają do odegrania jakąś unikalną rolę w radzeniu sobie z globalnymi problemami?

– To element szerszej dyskusji o tym, jakie w przyszłości będzie znaczenie państw narodowych. Czy wybieramy model przywiązanych do terytorium i wewnętrznych procesów, jak najbardziej niezależnych od siebie państw, czy decydujemy się na budowanie i rozwijanie innego rodzaju instytucji i organizmów? Nie myślę tylko o konstelacjach państwowych, ale też na przykład o sieciach tworzonych przez duże miasta czy regiony o podobnej specyfice. To o tyle ważne, że na przykład zmiany klimatyczne będą w różnym stopniu uderzać w różne państwa, ale też przynoszą inne skutki dla wielkich miast, a inne dla wsi.

Samorząd terytorialny, który jest blisko obywatela, potrafi lepiej zdiagnozować bieżące problemy i najszybciej na nie odpowiedzieć. Nie znaczy to, że władze lokalne będą w stanie zapanować nad globalnymi wyzwaniami. Ale nie jest wcale powiedziane, że rządy centralne, działając niezależnie od siebie, mają na to większe szanse. Zjawiska, z którymi będziemy się mierzyli, będą tak złożone, że wymagać będą przede wszystkim współdziałania na różnych poziomach, a nie konsolidacji władzy w rękach rządów państw narodowych.

Czyli jest trudno, a łatwiej nie będzie…?

– Czas prostych decyzji mija albo już minął. Na początku lat 90. nie było dylematów, w co należy inwestować: trzeba było doprowadzić wodę, wybudować drogę, doposażyć szkołę. Słowem: zaspokoić podstawowe potrzeby bytowe ludności. Wiele spraw zostało rozwiązanych. I dziś jesteśmy w sytuacji, gdy nie powinniśmy już zastanawiać się nad tym, gdzie położyć rurę czy gdzie załatać dziurę w drodze, ale nad tym, w jaki sposób i ku czemu chcemy rozwijać społeczności. Przed samorządami staną dużo bardziej skomplikowane wyzwania. Odpowiedź na nie będzie wymagała zupełnie nowych umiejętności kształtowania rozwoju i bardziej rozbudowanego współdziałania pomiędzy administracją a reprezentantami społeczności lokalnych.

Samorządy dadzą radę?

– Wierzę, że tak, bo one się po prostu w Polsce sprawdziły.

Największy udział w rozwoju naszego kraju przez ostatnie 30 lat mają właśnie samorządy. To ich rękami dokonał się gigantyczny infrastrukturalny skok.

To głównie one realizowały zadania, podejmowały inwestycje, wydatkowały olbrzymie fundusze. To one w największym stopniu stworzyły tę rzeczywistość, którą na co dzień widzimy. Trzeba to docenić.


Dr Cezary Trutkowski – Prezes Zarządu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej im. prof. Jerzego Regulskiego. Doświadczony konsultant samorządowy i badacz społeczny. Od ponad dwudziestu lat prowadzi badania w zakresie działalności samorządów terytorialnych, kształtowania samorządowych polityk publicznych, kapitału społecznego oraz rozwoju lokalnego. Jako ekspert Rady Europy wspomagał rozwój samorządów w większości krajów bałkańskich i na Kaukazie. Współpracował także z UNDP, OSCE i Bankiem Światowym, oraz z licznymi instytucjami krajowymi. Z FRDL współpracuje od 1999 roku.